Ігор Парасюк: Основним ресурсом агломерації є люди, а не територія

Міста розвиваються вже майже 5 тисяч років історії людства, і нікому не вдавалось зупиняти їхній поступ. Одні вважають, що ріст полісів слід обмежувати, інші навпаки – розвивати. Позаяк наразі світ розвивається довкола міських агломерацій, футурологи малюють майбутнє, де теперішні країни замінять міста-країни, або мережі міст. Щоб краще збагнути це явище, достатньо сказати, що населення агломерації Токіо – Йокогама майже дорівнює всій людності України – більше 37 мільйонів громадян. Директор проекту USAID «Розробка курсу на зміцнення місцевого самоврядування в Україні» (ПУЛЬС), кандидат економічних наук Ігор Парасюк в інтерв’ю Українському інтересу розповів про особливості агломерацій по-українськи.

Міська агломерація походить від латинського слова agglomeratio, що означає «приєднання». Це така форма розселення, яку можна охарактеризувати як скупчення населених пунктів (переважно міст), які об’єднані інтенсивними, функціональними, зокрема економічними, трудовими, соціальними, культурно-побутовими, рекреаційними та іншими зв’язками, а також екологічними інтересами.

Поза законом

Сьогодні агломерації стають центрами економічного зростання усіх країн світу. За висновком відомої міжнародної консалтингової компанії PricewaterhouseCoopers, на 100 найбільших міст світу, вважай агломерацій, припадає 30% глобального ВВП із чітким трендом до зростання.

В Україні ж виокремлюється 23 найбільших агломерацій. Зокрема, Київська, Харківська, Донецько-Макіївська, Дніпровська, Одеська, Львівська, Криворізька, Чернівецька, Вінницька, Івано-Франківська, Краматорська, Тернопільська, Хмельницька, Миколаївсько-Херсонська, Кременчуцька, Нікопольська, Павлоградська, Маріупольська. Утім, це радше умовне визначення, що більше є економіко-географічним поняттям, а не юридичним. Оскільки територіальна агломерація передбачає законодавче підґрунтя. Нині ми лише констатуємо, що ці території мають усі необхідні ознаки та перспективи розвитку агломерації.

Юридичного визначення терміну агломерації в українському законодавстві просто немає, хоча ще в Указі президента Кучми «Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні» №810/98, де чітко було написано, що слід найближчим часом ухвалити Закон «Про агломерації» та було дане доволі чітке пояснення, чому це варто зробити. Процитуємо: «апробація та запровадження у міській агломерації таких організаційних моделей управління, які б передбачали добровільне формування спільних органів управління та їхні взаємозв’язки з органами місцевого самоврядування територіальних громад, що входять до агломерації на договірних умовах. Водночас міська агломерація не є новою адміністративно-територіальною одиницею, а являє собою організаційне утворення, яке складається з кількох територіальних громад, що мають на меті спільну реалізацію функцій місцевого самоврядування».

Здавалося б, що все просто, логічно та зрозуміло, має сенс і потрібно для розвитку країни, але минуло понад 20 років – жодних змін. Ще 2017 року було розроблено законопроєкт «Про міські агломерації». Але його так і не спромоглися ухвалити. Хоча йдеться про кращу організацію життя громад, де проживає близько 17 мільйонів осіб – 36% населення країни.

«Україна належить до урбанізованих держав та на міжнародному рівні давно визнала посилення ролі міст у національному та цивілізаційному розвитку, підтримавши Стамбульську декларацію з населених пунктів 1996 року, Декларацію ООН про міста та інші населені пункти у новому тисячолітті 2001 року, – зазначають автори законопроєкту. – Проте, на національному рівні не впроваджувала заходів щодо удосконалення регіональної політики з врахування наслідків урбанізації. Хоча ратифікована Декларація S25 про міста чітко визнала, що наслідком урбанізації стало формування міських агломерацій, що «…простягаються за межі адміністративних кордонів міст, охоплюють дві чи більше адміністративні одиниці, мають місцеві органи влади з різними можливостями та пріоритетами й страждають від відсутності координації».

Тоді як розвинуті країни (США, Канада, Франція) давно ввели терміни «агломерація», «метрополія» та «міська агломерація» у своє законодавче поле та активно підтримують формування агломерацій як «точок росту», потужних ресурсів для підвищення конкурентоспроможності та зростання економіки, у законодавчому полі нашої держави термін «агломерація» залишився на рівні містобудівної категорії та невпровадженого напрямку концепції адміністративної реформи».

Населення агломерації Токіо-Йокогама майже дорівнює всій людності України – більше 37 мільйонів громадян.

Шлях до агломерації

Ігоре Левовичу, ми направду відстаємо в розвитку? Чи проблема надумана? Адже міста й прилеглі території мають розвиватися самодостатньо, незалежно від того, як вони називаються.

Проблема не в назві, а в можливостях ефективніше організувати самоврядне господарство та локальну економіку. Добрий господар і сам упорається з усіма питаннями господарки, але двоє розумних подумають, як об’єднатися, щоби не мати зайвих витрат, а кошти спрямувати на інші проєкти. Наведу простенький приклад. Може, ви помічали в селах на межі двох господарств викопано криниці, а в деяких на майданах стоїть криниця для всього сільського кутка. Наші люди з прадавен научилися ощадливо хазяйнувати. Або ще один приклад: сільській громаді фінансово складно придбати бульдозера, щоб, скажімо, взимку прогортати дороги, а от для кількох сіл придбати трактора “до спілки” – це значно простіше й економічно вигідніше, адже той трактор коштуватиме для кожного з них дешевше і працюватиме не «тиждень на рік», а значно. Сучасна економіка – це значно складніша система, ніж два попередні приклади, але ті ж економічні ефекти: синергетичний, масштабний та агломераційний працюють за схожими принципами.

Отож, що їм заважає тепер ощадливо копати криниці?

Так і копають. Але в складному організмі міського господарства однією криницею так просто не обійдешся. Ідеться про створення цілісного механізму, комплексу інфраструктурних об’єктів для різних адміністративно-територіальних одиниць.

Влітку 2014 року був ухвалений Закон України «Про співробітництво територіальних громад», який по суті «відкрив двері» для співпраці громад і узаконив те, що було цілком логічним й очевидним з економічної точки зору, але відсутнім у правовій системі. Утім, цей Закон не може замінити Закону про агломерації, адже масштабність створення агломерації і «копання криниці на дві родини» є цілком різною і за обсягом, і за суттю.

Окрім того, агломерації, як правило, крім спільного виконання якогось повноваження органу місцевого самоврядування, передбачають ще створення спільного представницького та виконавчого органу, що пропорційно представляє різні громади й «управляє» в одній чи кількох окремих галузях муніципального господарства. Закон про агломерацію передбачає також дотримання визначеного Європейською хартією місцевого самоврядування принципу повсюдності місцевого самоврядування на території агломерації, а отже відкриває можливість не просто спільної господарської діяльності кількох громад, а планування розвитку спільної території агломерації. Сьогодні ж громади можуть планувати свій розвиток виключно в межах власних територій, а ці території, як правило, є лише в межах забудови цих населених пунктів. Така ситуація дуже ускладнює розвиток і практично блокує можливість залучення інвестицій.

Розглянемо простий приклад. До міського голови, наприклад, Одеси чи Львова звертається велика корпорація, яка хоче побудувати великий автомобільний завод. Їм потрібно десь гектарів 30-50 для розташування виробничих площ. Чи можна це зробити, якщо вся територія цих міст щільно забудована? Звісно, ні. Чи можна побудувати той завод на околиці? Теоретично – можна, а практично – ні. Чому? Тому, що:

1) місто не може виділити землю поза своїми межами, тобто на землі, яка йому не належить;
2) виділити землю за межами населеного пункту може тільки Держгеокадастр.

І навіть, якщо (о, диво!) це станеться, то в інвестора виникнуть проблеми:

а) підключення до міських мереж;
б) проведення шляхів сполучення, громадського транспорту тощо;

Чому, запитаєте ви, місто не допоможе інвестору з цим? Усе просто:

а) підприємство, очевидно, буде зареєстроване не в цьому місті, а отже не платитиме йому податки, а для чого місту витрачати свої бюджетні кошти на підтримку підприємства, якщо воно не платить йому податки?
б) навіть, якщо станеться ще одне диво, і депутати міської ради таки вирішать, наприклад, прокласти тролейбусну лінію і нову вулицю до цього підприємства, українське законодавство не дозволить такого зробити, бо ці об’єкти будуть за межею юрисдикції, а це – «нецільове використання коштів» – кримінал!

Чи готовий усі ці видатки понести інвестор? Сумнівно, адже «світ великий», міст і територій, де таких проблем немає в принципі – немало. Ба більше, міста країн Південно-східної Азії, Америки та Європи наввипередки будують спеціальні індустріальні парки для розміщення підприємств, де вже заздалегідь готова вся інфраструктура (зроблена коштом міст та агломерацій). Там просто треба укласти угоду, «поставити корпуси й працювати». От як працюють люди.

Отже, агломерація стає єдиним спільним організмом, єдиним простором, а не набором окремих органів, що не пов’язані між собою територією і «живуть окремим життям».

Інтереси міст та інтереси громад населених пунктів приміських територій, очевидно, виходять за їхні адміністративні межі і, задоволення цих інтересів та вирішення спільних проблем вимагають встановлення певних правових та економічних взаємовідносин між суміжними громадами.

Очевидно, що поєднання інтересів міст (ядер агломерації), прилеглих сіл і селищ, може бути взаємовигідним не тільки в комунальній сфері (приміський транспорт, вода, каналізація, вивіз й утилізація твердих побутових відходів, місця поховання тощо), а, зокрема, в плануванні просторового розвитку всієї території агломерації та її економічній сфері. Адже навіть якщо новостворене підприємство перебуває (і зареєстроване) на території одного з суб’єктів агломерації, очевидно, інші суб’єкти, не отримуючи навіть прямого ефекту від надходження податків і платежів до своїх бюджетів, усе ж матимуть певний “соціальний ефект”, оскільки хоча б проблема зайнятості для принаймні частини мешканців цих громад буде вирішеною. Окрім того, отримані доходи перерозподіляються на низку інших спільних для них сфер життєдіяльності. І ці податки починають працювати не тільки на одне окреме “поселення”, а вже на всю систему, що живить кожен її елемент.

Логічно, що процес створення стратегічних планів розвитку для агломерацій, генеральних планів повинен відбуватись за участю всіх громад цієї території. Отже, налагодження взаємовигідних і прозорих стосунків між прилеглими громадами, зокрема в межах агломерації є об’єктивною необхідністю і створює додаткові можливості для залучення інвесторів у регіон. Звичайно, ці стосунки повинні мати відповідну правову основу, якої поки катастрофічно бракує.

Крок за кроком

Реформування чинного адміністративно-територіального устрою та вдосконалення законодавства щодо особливостей здійснення самоврядування, зокрема щодо міських агломерацій є необхідним, але доволі тривалим процесом. Що можливо вже сьогодні зробити в межах чинного законодавства та як максимально ефективно використати напрацьовані в інших країнах способи забезпечення взаємодії органів самоврядування у межах агломерацій задля економічного розвитку, збільшення притоку інвестицій? Що ви, як один із тих, хто розробив економічні і теоретичні основи, що лягли в основу законопроєкту “Про агломерацію” порадили б самоврядним громадам?

З усіх можливих варіантів, найефективнішими поки видаються дві легальні форми міжмуніципального співробітництва, які варто творчо поєднувати між собою:

а) укладення окремих угод на базі закону про співробітництво громад;
б) створення місцевих асоціацій органів місцевого самоврядування на базі закону про асоціації ОМС.

На жаль, ці форми не дозволять утворити стійку агломерацію, але все ж це точно краще, ніж наявний стан локального управління з ознаками хаосу.

Якщо провести просту аналогію, на тему чому угоди про міжмуніципальне співробітництво не можна замінити агломерацію, то вона буде така: кілька малих бізнесменів (ФОПів), що уклали між собою кілька угод про спільну діяльність зароблять завжди менше, ніж єдина потужна корпорація чи акціонерне товариство. Сподіваюсь, це зрозуміло?

Підкреслю ще раз. До теперішнього управлінського хаосу додається хаос правовий, адже й сьогодні громади не мають реальної юрисдикції за межами своїх міст, сіл та селищ. А ці межі сьогодні, як правило, проходять по межі забудови цих населених пунктів або де факто – просто відсутні. Так, з понад 180 міст обласного значення лише близько 100 мають чітко затверджені та встановлені межі в натурі. З сільськими населеними пунктами ситуація гірша в рази, є кілька областей (не називатиму їх), де лише близько 10% сіл і селищ мають юридично і “геодезично” встановлені межі (тобто “на мапі” і “на місцевосці”).

Як же ж так? Адже коли їдеш автомобілем, то бачиш знаки: “Населений пункт” і “Кінець населеного пункту”?

Ви будете сміятися, але десь три чверті цих знаків поставлені “на око”, тобто вони, як правило, не збігаються з реальними межами (якщо вони є фізично). До того ж межі населених пунктів визначаються не тільки “по дорозі”, а за усім “периметром території”, а там… Ставимо три крапки.

То які існують передумови, що дозволяють говорити про можливість укладення “договорів співробітництва” та згодом, агломерації?

Ознак може бути декілька. Телеграфним рядком я би виокремив такі:

– наявність спільних інтересів, бажання та можливості спільного використання окремих ресурсів для підвищення ефективності усієї економічної системи цих населених пунктів;

– наявність формально встановлених правових відносин між щонайменше двома органами місцевого самоврядування або щонайменше трьома, якщо на підставі Закону створюється місцева Асоціація органів місцевого самоврядування;

– спільність меж (поки умовних) між відповідними адміністративно-територіальними одиницями;

– наявність правосубєктності та юрисдикції на відповідній території. Наявність повноважень та можливість їх здійснювати;

– тільки власні (самоврядні) та делеговані повноваження можуть бути безумовним предметом співробітництва громад;

– добровільність взаємних стосунків (крім випадків встановлених законодавчо);

– тривалість цих стосунків у часі і визначеність у просторі;

– взаємна вигода, зокрема економічна і взаємний обмін ресурсами.

Іноді суб’єктам доводиться добровільно делегувати частину своїх власних повноважень іншому органу чи юридичній особі на користь спільного і власного блага. Зауважу окремо, що для агломерації/метрополії дуже важливим є наявність: маятникової міграції, яка фактично створює “спільний ринок робочої сили” цієї території.

Основним ресурсом агломерації є люди, а не територія. Головним завданням агломерації є створення максимально комфортних умов для життя і праці цього “основного ресурсу”.

Щойно ми створили інструкцію: як сформувати агломерацію?

Не зовсім. Ми говорили про необхідні (але ще не завжди достатні) умови, які є базою для майбутнього утворення агломерації. Це радше предтеча створення агломерації у разі ухвалення відповідного закону. Наразі йдеться про спільні дії в межах законодавства. Зрозуміло, що в час створення відповідного правового поля громади вже будуть готові органічно в нього влитися. А поки що мають взаємодіяти в тому, що мають. І приклади такої співпраці вже є. Київська міська рада та Київський міський голова намагаються вже не просто “де юре”, а “де факто” утворити таку Асоціацію прилеглих до Києва громад під назвою “Київська агломерація”, яка намагатиметься спільними зусиллями вирішити основні проблеми цієї складної системи поселень. Кому цікаво глибше ознайомитись з цим досвідом раджу почитати Рішення Київської міської ради № 1045/4052 від 21 грудня 2017 року.

Хочете працювати – працюйте

Як на практиці це може бути, доки закону ще немає?

Прикладів взаємодії можна навести багато. Передусім слід подбати про створення постійно діючого спільного консультативного органу або багаторівневого консультативного органу (наприклад, комітет керівників громад, комітет архітекторів, комітет керівників управлінь та відділів транспорту, комітет керівників комунального господарства де представлені посадові особи від кожної сторони партнерства) без створення юридичної особи для вирішення спільних питань на основі принципу консенсусу, аналогічному до того, що діє в ЄС.

Це може бути спільна реалізація одного короткострокового проєкту на підставі багатостороннього договору. Або ж співпрацю в одній або кількох сферах. Можна створити спільну організацію: установу, підприємство (на субрегіональному рівні) з передачею йому частини бюджетних коштів та деяких власних (не делегованих!) повноважень для виконання функцій на території усіх суб’єктів.

Як діють механізми взаємодії, у яких сферах вони набули найширшого застосування?

Світова практика свідчить, що найчастіше об’єднання ресурсів відбувається у таких сферах, як: створення спільних стратегій розвитку, планування території та економічний розвиток, маркетинг території, транспорт і дорожнє господарство (включаючи будівництво доріг), розвиток комунальної інфраструктури, насамперед направленої на забезпечення водопостачання, збір та утилізацію твердих побутових відходів, туризм, безпека проживання. Дуже часто в зарубіжних країнах спільні проєкти стосуються таких сфер як: спільне забезпечення функціонування мережі дитячих садків і шкіл, утримання закладів охорони здоров’я, спортивних об’єктів, установ культури. Практика функціонування шкільних (освітніх) округів в США, Канаді та низці інших країн є широко відомою, і сьогодні цей досвід частково впроваджується в Україні. Цікавими та взаємовигідними могли би бути спільні проєкти міжмуніципального співробітництва, направлені на спільний пошук зовнішніх фінансових ресурсів (зокрема грантів), створення спільних промислових зон та оптових ринків сільськогосподарської продукції.

Саме ці спільні інтереси та прагматизм економічного розвитку повинні стати вище, ніж політичні протиріччя, особисті амбіції керівників, небажання управлінців мати справу з новими юридичними актами і процедурами.