Зміни до Конституції: зрада чи перемога?

Юрій Ганущак, директор Інституту розвитку територій, сайт Децентралізація

Зрада чи перемога? Це питання завжди виникає, коли з’являються ініціативи влади. І здебільшого однозначної відповіді «чорне-біле» немає. Пропозиція Президента внести зміни до Конституції в частині децентралізації (проект №2598) зараз піддається кропіткому аналізу експертів та супроводжується бурхливою реакцією політиків, які інколи ризикують своїм реноме в достроковому плані, намагаючись отримати якісь рейтингові бали негайно, не прорахувавши ризики бути спійманими на маніпуляціях.

Отже, щодо деяких новоспечених міфів та «жашків».

1. «Зміни до КУ підсилюють федералізацію». Навпаки, вилучення областей з переліку адміністративно-територіальних одиниць ставить хрест на перспективах федералізації. Як правило, згадування в Конституції територіальних утворень вказує на їхню окремішність, суб’єктність. Може бути прийнятий закон про окремий статус кожної окремо області. Їх вилучення із Конституції якраз нівелює приводи для сепаратизму. Тобто, розмінування раніше закладеної пастки. Але найголовніше – саме розділення повноважень між державою та місцевим самоврядуванням ламає встановлену за фактом систему неофеодалізму, коли призначений центром голова місцевої державної адміністрації змушений був враховувати інтереси місцевих еліт. Також ліквідовується вертикальна підпорядкованість територіальних органів влади, яка на сьогодні діє за середньовічним принципом «васал мого васала – не мій васал». Натомість пропонується, що територіальні органи на окружному рівні, а також окружний префект не підпорядковуються обласним, а має власну компетенцію, визначену законом, що відповідає ч.2 статті 19 КУ. При цьому основний обсяг таких державних повноважень переходить на субрегіональний, окружний рівень. Щодо самоврядування, то левову долю самоврядних компетенцій бере на себе громада, як базовий рівень. А оскільки часи міст-держав давно минули, то посилення громад є дієвим щепленням від сепаратизму.
2. «В змінах захований особливий статус певних територій. Тобто законом можуть надаватись окремі повноваження для окремих адмінтеродиниць». Це трактування змін до п.16) статті 92, якими виключно законами встановлюється адміністративно-територіальний устрій, правовий статус адміністративно-територіальних одиниць, правовий статус Києва, як столиці України. Зверніть увагу, що Київ виділяється окремо від інших адміністративно-територіальних одиниць. Тобто є лише одна одиниця, в якої правовий статус інакший. Правовий же статус всіх інших однаковий для відповідних рівні – громад, округів, областей, АРК. Також слід звернути увагу, яка норма заміняється: «статус столиці України, спеціальний статус інших міст». Тобто вже зараз в Конституції закладена передумови для законів про окремі міста, зокрема Одесу-порто-франко чи сукупність міст на окупованій території. Ця міна уповільненої дії знешкоджується. Слід врахувати, що даною нормою визначається лише формат акту, яким регулюється правовий статус адмінтеродиниць, а саме законом. Суть же визначається іншими статтями Конституції.
3. «Префекти будуть «кошмарити» місцеве самоврядування». Дійсно, запроваджується адміністративний нагляд за легітимністю актів ОМС. До речі, ця норма є в чинній 144 статті Конституції. Змінами визначається орган, який здійснює такий нагляд – префект. Однак на відміну від прокурорського нагляду, заточеного на звинувачення, дії префекта спрямовані на запобігання правопорушень. Насамперед це процедури попередніх консультацій, попереджень про порушення. Звернення до суду – крайній захід, який необхідний для відновлення правового поля. До речі, зупинка акту ОМС триває тільки до першого засідання суду, яким вона може бути продовжена вже рішенням суду в рамках забезпечення позову, тобто, не більше трьох днів. І сам нагляд триває обмежений час – від одного до трьох місяців. Далі всі прийняті акти ОМС розглядаються як такі, що відповідають закону.
4. «Контроль за діями ОМС можуть здійснювати самі громадяни. Навіщо префекти» Органам місцевого самоврядування в рамках фіскальної децентралізації передали величезні кошти та повноваження. Очевидно, що має бути належний професійний контроль з боку держави, яка надала місцевому самоврядуванню владу та кошти. Якщо голів громад інших посадових осіб можна контролювати як фізичних осіб в рамках адміністративного чи кримінального провадження, то рішення представницького органу можуть бути опротестовані фізичною особою лише якщо та доведе, що порушені саме її особисті інтереси. Захист же публічних інтересів має бути доручений особі, яка представляє державу. Це якраз і має бути префект.  
5. «Префекти не несуть відповідальність за свої дії і будуть зловживати своїм правом». Суд розглядає позов префекта по суті і не може приймати рішення щодо покарання сторони, яка програла. Абсурдною виглядає ідея, що якщо префект програв, то має йти у відставку. Інакше має бути симетрична норма – якщо рада програла суд – автоматичний розпуск. Однак, якщо ОМС вважає, що префект зловживає своїм становищем, то має можливість звернутись в суд з відповідним позовом.
6. «Вилучається перелік областей, що означає майбутнє їх знищення». Щодо переформатування областей, то наразі немає ніяких вагомих підстав це робити – всі вони вдало скомпоновані і відповідають параметрам NUTS-2, які застосовуються в ЄС.
7. «Президент посилює свою владу через префектів». Навпаки, по-суті буде навіть певне послаблення свободи дій глави держави, пропонується чітке розмежування сфер впливів президента і уряду на префекта. При цьому Президент на відміну від нинішнього стану, де голови місцевих державних адміністрацій фактично йому підпорядковані, не зможе одноосібно знімати з посади префектів, оскільки вони не відповідальні, а тільки підконтрольні та підзвітні йому і тільки з питань, які стосуються нагляду за законністю актів місцевого самоврядування. Тому має бути дуже вагомі причини у Президента, щоб переконати уряд в тому, що потрібно звільнити префекта. Префекти будуть в оперативному управлінні уряду.
8. «Це не децентралізація, а централізація, оскільки префект не відповідальний перед окружною чи обласною радою, які зараз можуть висловлювати недовіру головам місцевих державних адміністрацій». Сутність децентралізації якраз і полягає в розмежуванні компетенцій держави та самоврядування. Ради формують власні виконавчі органи і можуть висловлювати недовіру їх керівникам скільки завгодно разів. Префект же представляє уряд та президента на території.
9. «Президент може вводити пряме управління через свого уповноваженого». Ця норма буде застосовуватись лише якщо в прийнятому акті органу місцевого самоврядування будуть ознаки порушення територіальної цілісності України, загрози національній безпеці. Для цього рада чи голова громади мають дуже постаратись – маніфестаційно виступити проти держави.  Звичайно, Президент, як гарант Конституції має реагувати блискавично, присікати такі дії органу місцевого самоврядування. Однак дострокове припинення повноважень відбувається лише за рішенням Конституційного Суду (тут доцільніше було б залучати адміністративний суд, бо Конституційний за своєю природою не повинен розглядати окремі випадки), а рішення про проведення дострокових виборів приймає Верховна Рада (це теж недолік проекту – політичний орган не може приймати рішення щодо іншого політичного органу). Є сподівання, що вказана норма ніколи не буде застосована, якщо, звичайно, місцеві депутати не захочуть влаштувати політичний суїцид.
10. «Громада є юридичною особою». Це ляп. Дійсно, в даному контексті в ст. 140 поняття «громада» розглядається не як адмінтеродиниця, а як сукупність жителів на території цієї адмінтеродиниці. Однак в реальності ця норма не буде застосовуватись.
11. «Голови обласних та окружних рад обираються тільки на рік. Це порушення адміністративної автономності органу місцевого самоврядування». Дійсно, ця норма виглядає як надлишковою пересторогою від посилення регіонального рівня, який може бути джерелом сепаратизму. Однак голова ради обирається не всім населенням, а відповідною радою і механізми ротації спікерів ради спостерігаються в деяких країнах Європи.
12. «Депутати місцевих рад обираються на 4 роки, в той час, як парламент – на 5. Це несправедливо». Досвід функціонування розвинутих демократій та й вітчизняний свідчить, що для виконання передвиборних програм місцевого характеру місцевій команді більш ніж достатньо трьох років. І на цьому терміні базується середньострокове планування.. В той час, як програми уряду для того, щоб від їх реалізації був очевидним ефект, мають мати більш довгий термін реалізації – п’ять років. Тому чотири роки для органу місцевого самоврядування визначено, як політичний компроміс.
13. «В голови громади забрали право головування на засіданні ради громади». Вказана існуюча норма в КУ є ознакою авторитарності організації управління на базовому рівні самоврядування. Рада не може реалізувати свій обов’язок контролювати діяльність виконавчого органу ради, який очолює голова громади. Цей дисбаланс має бути виправлений.
14. «Україна складається з громад. Це прояв сепаратизму». В Конституції необхідно закріпити принцип повсюдності місцевого самоврядування, зокрема, його базового рівня – громад. Можна було б використати інше формулювання: «Україна поділена на громади», однак це теж викликало б критику під приводом, що територія України є неподільною. Слід розглядати запропоновану норму в сукупності з нормою ч.3 статті 2 КУ, якою вказується, що «територія України в межах існуючого кордону є цілісною та недоторканою». Тобто не може бути на території України відсутніх громад у вигляді пазликів.

Розглядаючи зміни до Конституції згідно поданого проекту, потрібно ставити питання, чи відкривають вони умови для реформ порівняно з діючою редакцією Основного Закону? Очевидно, що так. Чи є вони кращими за проект №2217-а, поданий Порошенком в 2015 році? Безумовно, так. Принаймні зараз немає соціально неприйнятної норми про «особливості здійснення місцевого самоврядування в окремих районах Донецької та Луганської областей». І це однозначно перемога. А дрібні ляпи та недоречності, які є в Конституції, не носять фатального характеру і є таким, що практично не будуть застосовуватись. Це не зрада, а прояв недосконалості соціуму, який є в кожній країні.

Такі шанси здійснити глобальну реформу організації територіальної влади бувають рідко, можливо, раз в житті. Верховній Раді 8 скликання це не вдалось. Перед Верховною Радою 9 скликання такий шанс знову відкрився. Потрібно допомогти народним депутатам не втратити можливість розповідати згодом внукам про свою причетність до розбудови сильної модернової України. І тоді це буде наша спільна ПЕРЕМОГА.